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政府和社会资本合作(PPP)项目投资额居全国之首的云南,欲出手规范当地PPP发展,严禁新增地方政府隐性债务是一大关键。

近日,云南省财政厅发布了《云南省财政厅关于进一步加强和规范政府和社会资本合作(PPP)项目管理的通知(征求意见稿)》(下称《通知》征求意见稿),进一步明确当地新项目入库“红线”,细化不得新增地方政府隐性债务九种情形,并强调严格按效付费,不得出现政府支出责任应付未付等情形。征求意见截至11月11日。

根据财政部PPP中心数据,截至今年9月,在全国PPP综合信息平台管理库中,云南省累计PPP项目投资额为13065亿元,居各省份之首。为了防范风险,去年云南对全省PPP项目进行了自查自纠、全面复查整改,进一步规范了当地PPP项目运行。而此次《通知》征求意见稿则在此基础上,根据当地实际从规则上进一步强化当地PPP规范管理。

《通知》征求意见稿要求严守入库关口。不得通过虚增收入或虚降成本,虚报、漏报财政支出责任,虚增未来年度一般公共预算支出增长率等方式规避财政承受能力10%“红线”。

为了控制财政风险,财政部要求地方每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

《通知》征求意见稿坚守这一财政承受能力10%“红线”,并明确严禁新项目入库的七种情形。比如,使用者付费比例低于10%的项目,这跟2019年财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(下称《意见》)一致,主要是规避一些地方将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目现象。

云南有的条款则比《意见》更严。比如《通知》征求意见稿称,含本项目财政支出责任的情况下,本级所有PPP项目财政承受能力占比大于7%的地区,不得新入库PPP项目。财政部上述《意见》规定是财政可承受能力超过10%的地区严禁新项目入库。

财政部PPP中心数据显示,截至今年9月,云南省财政可承受能力超过7%预警线行政区共有59个,占该省有PPP项目在库行政区数量的41.3%。

《通知》征求意见稿还要求,签署的PPP项目合同,禁止新增地方政府隐性债务,并详细列举了9种情形。比如,政府向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益等兜底条款。承诺社会资本的投资本金不受损失等。

另外,《通知》征求意见稿还要求,行业主管部门(或实施机构)应按照预算编制程序和要求,将PPP项目合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理,报财政部门审核后纳入预算草案。不得出现政府支出责任应付未付等情形,切实维护政府信用。

PPP专家、大岳咨询董事长金永祥告诉第一财经,这是一大亮点,若在实践中得到有效执行,必将对全国起到示范作用,使PPP迎来新的行情。

清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授告诉第一财经,云南这个文件的一大亮点是规范PPP发展,防止新增隐性债务和减少政府支付违约。近年来由于疫情等冲击,部分地方财政收入下滑,一些地方出现部分PPP项目支付延期的现象。

此外,上述《通知》征求意见稿还明确PPP项目退库五大情形,比如准备、采购阶段的项目一年内未转入下一阶段。《通知》征求意见稿强调,各参与主体应依法依规妥善处理PPP项目退库后续事宜,不得新增地方政府隐性债务,保障项目平稳实施,避免简单“一退了之”,引发处置风险的风险。

2014年起财政部等大力推广PPP模式,PPP一度十分火爆,PPP项目和拟投资规模快速攀升,出现“野蛮生长”,带来一系列问题,比如一些不规范的PPP项目增加地方政府隐性债务。为了规范PPP模式发展,2017年以来财政部等强化PPP监管,清理大量不合规项目。而受地方财力下滑、企业资金短缺、专项债规模攀升、严监管等多重因素影响,PPP模式陷入低迷,PPP项目投资额、签约落地项目投资额呈现下滑势头。

今年中央要求推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行,引导社会资本参与市政设施投资运营。除了云南进一步强化PPP规范和管理外,也有广西、海南等地进一步加大PPP项目发展。

金永祥表示,各省根据当地实际情况和PPP发展阶段有针对性地推进PPP项目,这也说明PPP发展进入成熟阶段。未来一段时期,PPP在我国经济社会发展过程中将是不可缺少的经济政策选项,不同地区情况不同,将有不同的发展模式,对稳投资稳增长和防止隐性债务增长发挥重要作用,推动中国经济高质量发展。